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改革政策解读:《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见》

摘要:欢迎关注国企改革先锋号:混改风云

​文|刘斌(中国人民大学管理学博士,访美学者,知本咨询首席国企改革专家)    

编辑|亿亿

2020年的5月,新冠肺炎疫情虽然仍未完全过去,但是推动深化经济高质量发展的政策已经密集出台。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见》(简称“意见”)在5月11日正式公布,这个文件无疑将对今后若干年中国经济体制改革起到核心作用。

“融入大潮,方成大浪”,作为在经济体系中具有不可替代作用的国有经济、国有企业,应该如何来理解《意见》的内涵,如何进一步思考和实践深化改革的行动,如何把自身改革融入到国家经济改革的大潮流里?我们今天尝试讨论一下。

一、改革要解决的核心问题是什么?

每一个时代都有每个时代的历史任务,那么这次在疫情期间出台的《意见》,要解决哪些重点问题呢?根据我们的理解,这里涉及四个方面:

1、市场体系不健全、市场发育不充分

市场经济的基础是“市场”,除了商品市场、服务之外,居于基础作用的生产要素市场如何健全、如何培育,是一个重大课题。

2、政府和市场的关系没有完全理顺

我们都知道在市场经济体系中,市场是资源配置的基础,同时也要在市场失灵等情形下发挥好“有形的手”作用,但是知易行难,如何在新的社会经济体系中摆好政府和市场的关系,需要深入思考。

3、市场激励不足、主体活力不强

通过市场的力量,体制机制的创新,使得创新者得到价值回馈,激发各个层面的企业和经济主体都能通过市场机制获得回报,这个理想的目标还有差距。

4、资源配置效率不高、要素流动不畅

我国在资本、土地、技术等市场方面的建设和发展,仍有很多需要解决的课题,新的经济体制改革,就是要找到资源配置更优的模式,推动经济发展要素更有效率的流转起来。

如果把上述四个问题整体来看,本次《意见》确实高屋建瓴,从国家经济整体的角度,审视市场经济体系进一步升级发展所必须完善的方方面面,问题把脉切中要害,如果能够顺利解决市场建设、政府功能、资源配置、激发活力这四个关键性课题,我国的市场经济体系势必大大跨进一步。

二、改革的基本目标是什么?

《意见》全名突出了“加快”两个字,按下我国推进市场经济的加速键。在改革的加速度推动下,重点要实现什么目标?如何衡量这些目标呢?《意见》给出了30个字的明确答案:

那就是……

产权有效激励

要素自由流动

价格反应灵活

竞争公平有序

企业优胜劣汰

产权有效激励,首先是建立在产权清晰基础上的,对于国有企业来说,建立股权多元化、资产证券化、知识价值化、成果共享化的企业制度和激励体系,符合改革整体方向。

要素自由流动,对于国有经济发展来说,提出的挑战是进一步推动中央监管国有资本和地方国资国企资本的全国一盘棋,推动国有资本要素的全国、全产业、全链条优化配置。同时,解决好研发技术和科技创新能力和成果的全国流动,这就需要一个全国性的技术要素市场平台机制。

价格反映灵活,从国家层面来讲,将进一步减少人为干预市场价格的程度,在更大范围内由产业供求双方来确定市场价格。国有企业有的分布于自然垄断领域,要进一步适应和融入到推动市场化价格体系形成的行业管理改革当中去。

竞争公平有序,这一点在很多时候都是媒体和学者争论的焦点问题,我想未来竞争中性、所有权中性等等基本原则,将成为国有企业公平参与各个行业市场竞争的标准。

企业优胜劣汰,对于部分僵尸类国有企业的市场出清,要进一步加大力度。

五乘六三十个字,再次从全局的角度给中国经济描绘了市场经济环境的五大特点,这些提法虽不是历史首次,但在“加快”两字的衬托下,具有强烈的指向性。

三、改革需要在哪些领域深化进行?

明确了目标,下面就是找到改革的发力点、切入点。就此,《意见》给出了五大领域,二十六项基础性改革工程。正如文件提及的,在“经济体制关键性基础性重大改革上突破创新”。

那么,我们需要关注哪些“关键性”、“基础性”重大改革呢?我们做一简单梳理。

改革领域一:产权制度

《意见》提出深化产权制度改革,一共有六项改革工程,与国有企业有重大关系,分别是:

国有经济布局调整

国有企业产权结构多元

自然垄断行业改革

加强民营和外资激励和保护

国有产权管理制度调整

产权法律保护完善

改革领域二:市场体系

《意见》用比较大的篇幅说明和强调了各类市场的功能完善和机制建设,特别是对要素市场改革优化进行了重点说明,这些进一步告诉我们,在我国高质量发展的新时代,最为重要的市场机制建设,是要在五大要素市场全面展开工作。

五大要素市场改革与建设

土地市场改革

劳动力市场改革

资本市场改革

数据市场建设

技术市场建设

要素市场推动市场化价格和市场化配置

商品和服务等竞争性市场环境维护和监管

改革领域三:经济治理

经济治理领域的改革涉及到宏观经济管理的诸多领域,是形成未来国有企业经营环境的重要基础。《意见》提到了五大政策:

宏观调控模式改革

财税体制优化

货币政策优化

创新制度和组织

产业政策和区域政策优化

改革领域四:收入分配与社会保障

收入和社保关系到每个公民的直接权益,也是国有企业职工获得切身利益的制度保障。在这个部分,《意见》谈到了三个内容:

收入分配制度

全民社会保障

公共卫生应急体系

改革领域五:对外开放

进一步推动高水平的对外开放,是市场经济改革中必不可少的一环。我们总结,《意见》提出了四个对外开放的抓手:

一带一路

自由贸易区(港)

开放政策

全球经济治理

总体来看,以上五大改革领域,二十六项基础性改革工程,涵盖了我们市场经济体制的主要方面。《意见》在这些方面着墨重彩,必将在长时间内产生重大作用。

四、改革将给国有企业带来哪些机遇和挑战?

不同的视角,不同的专业,对《意见》解读的定位和侧重不同。当我们从国有企业改革发展的角度来分析审视这个历史性政策时,体会到在新时代市场经济体制下,国有经济、国有企业的发展变革仍有大量工作要做,我们从“发展、改革、创新、监管”四个方面分别做一归纳。

1、国企发展

国企要实现高质量发展,需要与《意见》勾画的市场经济蓝图充分适应。

首先是满足于国有经济布局调整。“坚持有进有退、有所为有所不为,推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域,服务国家战略目标”,“对处于充分竞争领域的国有经济,通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置,提高国有资本收益。”

这段文字非常明确,国有资本的功能在哪里,国有经济的布局就在哪里,国家战略目标在哪里,国企战略目标就在哪里。十四五即将开始,各个国企需要就此深思。

其次是充分利用要素市场改革的重大利好。“建立健全统一开放的要素市场”将给国有企业提供更多的业务增长空间和价值创造机会。

比如,《意见》明确“推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革,完善强制退市和主动退市制度,提高上市公司质量,强化投资者保护。探索实行公司信用类债券发行注册管理制。构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。”这几句关于资本市场改革的原则,将会对国有企业的投融资环境带来深刻影响。

再比如,“加快培育发展数据要素市场,建立数据资源清单管理机制,完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。”说明数据资源将在企业竞争力塑造和产业升级中作为重要的一级。

当然,我们都要意识到,要素市场改革也好,国有经济布局进退也罢,这种市场化进程的结果,必然使一部分曾经享受利益保护的国企受到冲击,在市场中游泳的国企,必然有快有慢,有浮有沉,这也是市场选择的结果,实现改革的目标——“企业优胜劣汰”。

2、国企改革

《意见》再次强调了新时代国企改革的基本方向。从国有资本管理层面,“进一步完善和加强国有资产监管,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用,坚持一企一策,成熟一个推动一个,运行一个成功一个,盘活存量国有资本,促进国有资产保值增值。”

“两类公司”的建设和发展,已经成为管资本模式下的重要抓手,目前中央企业中已经有21家“两类公司”,副省级以上国资下属企业有140余家“两类公司”,未来这个数字仍会持续增长。两类公司的改革和改组,将会是未来管资本模式下的一出大剧。

从国有企业层面,“在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上,按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求,推进混合所有制改革,规范有序发展混合所有制经济。”《意见》首次提出混改的十六字重点要求,明确混改要用“治理”、“激励”、“战略”、“效率”这四个方面衡量效果,具有深意。

同时值得一提的是,“对混合所有制企业,探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业,探索实施更加灵活高效的监管制度。”这一句话打通了国有股权结构和监管模式的任督二脉,将会产生重要影响。

3、国企创新

创新已经成为国家发展主题词,也是国企未来成长的绕不开的主航道。《意见》在这个部分提出了系统性的政策原则,给国有企业积极推进创新提供了前所未有的环境。

创新领域。《意见》指出,“健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制,在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施,研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制,支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系”,这些规定给不同产业领域的国有企业提供了重要创新机会。

创新组织。“改革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制,更多支持企业承担科研任务,激励企业加大研发投入,提高科技创新绩效。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系,支持大中小企业和各类主体融通创新,创新促进科技成果转化机制,完善技术成果转化公开交易与监管体系,推动科技成果转化和产业化”。

创新激励。《意见》明确,“完善科技人才发现、培养、激励机制,健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系,改进科技评价体系,试点赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”,同时“鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式”,这是比西方国家职务发明更有激励性的政策原则,能够大大激发科技人员创新潜能。

所以,我们认为,国有企业需要利用好创新领域的若干好政策,真正在企业创新竞争力打造方面,真发力、发真力。

4、国企监管

进一步优化国资国企的监管,弥补监管短板,是《意见》体现的基本思想。

“完善审计制度,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”

“推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、海外投资和在境外国有资产监管、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。”

“坚持和完善党和国家监督体系,强化政治监督,严格约束公权力,推动落实党委(党组)主体责任、书记第一责任人责任、纪委监委监督责任。持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,坚决依规依纪依法查处资源、土地、规划、建设、工程、金融等领域腐败问题。”

监管是一条保险带,也是国企的安全绳,通过改革和发展推动企业成长,通过监管防范企业风险,二者不可偏废。《意见》在监管方面的上述规定,也是从这个角度出发的。

以上,我们对于《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见》站在国有企业改革发展角度进行了初步分析。总结起来看,这个文件的深远意义在于:

解决四大核心经济体制问题

清晰30字整体改革目标

明确5大领域26项改革工程

国有企业,分别可以从发展、改革、创新、监管等多个方面充分适应和利用好这个重大政策机遇,推动地区经济和企业成长取得新成绩。

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摘要:欢迎关注国企改革先锋号:混改风云

​文|刘斌(中国人民大学管理学博士,访美学者,知本咨询首席国企改革专家)    

编辑|亿亿

2020年的5月,新冠肺炎疫情虽然仍未完全过去,但是推动深化经济高质量发展的政策已经密集出台。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见》(简称“意见”)在5月11日正式公布,这个文件无疑将对今后若干年中国经济体制改革起到核心作用。

“融入大潮,方成大浪”,作为在经济体系中具有不可替代作用的国有经济、国有企业,应该如何来理解《意见》的内涵,如何进一步思考和实践深化改革的行动,如何把自身改革融入到国家经济改革的大潮流里?我们今天尝试讨论一下。

一、改革要解决的核心问题是什么?

每一个时代都有每个时代的历史任务,那么这次在疫情期间出台的《意见》,要解决哪些重点问题呢?根据我们的理解,这里涉及四个方面:

1、市场体系不健全、市场发育不充分

市场经济的基础是“市场”,除了商品市场、服务之外,居于基础作用的生产要素市场如何健全、如何培育,是一个重大课题。

2、政府和市场的关系没有完全理顺

我们都知道在市场经济体系中,市场是资源配置的基础,同时也要在市场失灵等情形下发挥好“有形的手”作用,但是知易行难,如何在新的社会经济体系中摆好政府和市场的关系,需要深入思考。

3、市场激励不足、主体活力不强

通过市场的力量,体制机制的创新,使得创新者得到价值回馈,激发各个层面的企业和经济主体都能通过市场机制获得回报,这个理想的目标还有差距。

4、资源配置效率不高、要素流动不畅

我国在资本、土地、技术等市场方面的建设和发展,仍有很多需要解决的课题,新的经济体制改革,就是要找到资源配置更优的模式,推动经济发展要素更有效率的流转起来。

如果把上述四个问题整体来看,本次《意见》确实高屋建瓴,从国家经济整体的角度,审视市场经济体系进一步升级发展所必须完善的方方面面,问题把脉切中要害,如果能够顺利解决市场建设、政府功能、资源配置、激发活力这四个关键性课题,我国的市场经济体系势必大大跨进一步。

二、改革的基本目标是什么?

《意见》全名突出了“加快”两个字,按下我国推进市场经济的加速键。在改革的加速度推动下,重点要实现什么目标?如何衡量这些目标呢?《意见》给出了30个字的明确答案:

那就是……

产权有效激励

要素自由流动

价格反应灵活

竞争公平有序

企业优胜劣汰

产权有效激励,首先是建立在产权清晰基础上的,对于国有企业来说,建立股权多元化、资产证券化、知识价值化、成果共享化的企业制度和激励体系,符合改革整体方向。

要素自由流动,对于国有经济发展来说,提出的挑战是进一步推动中央监管国有资本和地方国资国企资本的全国一盘棋,推动国有资本要素的全国、全产业、全链条优化配置。同时,解决好研发技术和科技创新能力和成果的全国流动,这就需要一个全国性的技术要素市场平台机制。

价格反映灵活,从国家层面来讲,将进一步减少人为干预市场价格的程度,在更大范围内由产业供求双方来确定市场价格。国有企业有的分布于自然垄断领域,要进一步适应和融入到推动市场化价格体系形成的行业管理改革当中去。

竞争公平有序,这一点在很多时候都是媒体和学者争论的焦点问题,我想未来竞争中性、所有权中性等等基本原则,将成为国有企业公平参与各个行业市场竞争的标准。

企业优胜劣汰,对于部分僵尸类国有企业的市场出清,要进一步加大力度。

五乘六三十个字,再次从全局的角度给中国经济描绘了市场经济环境的五大特点,这些提法虽不是历史首次,但在“加快”两字的衬托下,具有强烈的指向性。

三、改革需要在哪些领域深化进行?

明确了目标,下面就是找到改革的发力点、切入点。就此,《意见》给出了五大领域,二十六项基础性改革工程。正如文件提及的,在“经济体制关键性基础性重大改革上突破创新”。

那么,我们需要关注哪些“关键性”、“基础性”重大改革呢?我们做一简单梳理。

改革领域一:产权制度

《意见》提出深化产权制度改革,一共有六项改革工程,与国有企业有重大关系,分别是:

国有经济布局调整

国有企业产权结构多元

自然垄断行业改革

加强民营和外资激励和保护

国有产权管理制度调整

产权法律保护完善

改革领域二:市场体系

《意见》用比较大的篇幅说明和强调了各类市场的功能完善和机制建设,特别是对要素市场改革优化进行了重点说明,这些进一步告诉我们,在我国高质量发展的新时代,最为重要的市场机制建设,是要在五大要素市场全面展开工作。

五大要素市场改革与建设

土地市场改革

劳动力市场改革

资本市场改革

数据市场建设

技术市场建设

要素市场推动市场化价格和市场化配置

商品和服务等竞争性市场环境维护和监管

改革领域三:经济治理

经济治理领域的改革涉及到宏观经济管理的诸多领域,是形成未来国有企业经营环境的重要基础。《意见》提到了五大政策:

宏观调控模式改革

财税体制优化

货币政策优化

创新制度和组织

产业政策和区域政策优化

改革领域四:收入分配与社会保障

收入和社保关系到每个公民的直接权益,也是国有企业职工获得切身利益的制度保障。在这个部分,《意见》谈到了三个内容:

收入分配制度

全民社会保障

公共卫生应急体系

改革领域五:对外开放

进一步推动高水平的对外开放,是市场经济改革中必不可少的一环。我们总结,《意见》提出了四个对外开放的抓手:

一带一路

自由贸易区(港)

开放政策

全球经济治理

总体来看,以上五大改革领域,二十六项基础性改革工程,涵盖了我们市场经济体制的主要方面。《意见》在这些方面着墨重彩,必将在长时间内产生重大作用。

四、改革将给国有企业带来哪些机遇和挑战?

不同的视角,不同的专业,对《意见》解读的定位和侧重不同。当我们从国有企业改革发展的角度来分析审视这个历史性政策时,体会到在新时代市场经济体制下,国有经济、国有企业的发展变革仍有大量工作要做,我们从“发展、改革、创新、监管”四个方面分别做一归纳。

1、国企发展

国企要实现高质量发展,需要与《意见》勾画的市场经济蓝图充分适应。

首先是满足于国有经济布局调整。“坚持有进有退、有所为有所不为,推动国有资本更多投向关系国计民生的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域,服务国家战略目标”,“对处于充分竞争领域的国有经济,通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置,提高国有资本收益。”

这段文字非常明确,国有资本的功能在哪里,国有经济的布局就在哪里,国家战略目标在哪里,国企战略目标就在哪里。十四五即将开始,各个国企需要就此深思。

其次是充分利用要素市场改革的重大利好。“建立健全统一开放的要素市场”将给国有企业提供更多的业务增长空间和价值创造机会。

比如,《意见》明确“推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革,完善强制退市和主动退市制度,提高上市公司质量,强化投资者保护。探索实行公司信用类债券发行注册管理制。构建与实体经济结构和融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。”这几句关于资本市场改革的原则,将会对国有企业的投融资环境带来深刻影响。

再比如,“加快培育发展数据要素市场,建立数据资源清单管理机制,完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施,发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设,加强数据有序共享,依法保护个人信息。”说明数据资源将在企业竞争力塑造和产业升级中作为重要的一级。

当然,我们都要意识到,要素市场改革也好,国有经济布局进退也罢,这种市场化进程的结果,必然使一部分曾经享受利益保护的国企受到冲击,在市场中游泳的国企,必然有快有慢,有浮有沉,这也是市场选择的结果,实现改革的目标——“企业优胜劣汰”。

2、国企改革

《意见》再次强调了新时代国企改革的基本方向。从国有资本管理层面,“进一步完善和加强国有资产监管,有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用,坚持一企一策,成熟一个推动一个,运行一个成功一个,盘活存量国有资本,促进国有资产保值增值。”

“两类公司”的建设和发展,已经成为管资本模式下的重要抓手,目前中央企业中已经有21家“两类公司”,副省级以上国资下属企业有140余家“两类公司”,未来这个数字仍会持续增长。两类公司的改革和改组,将会是未来管资本模式下的一出大剧。

从国有企业层面,“在深入开展重点领域混合所有制改革试点基础上,按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求,推进混合所有制改革,规范有序发展混合所有制经济。”《意见》首次提出混改的十六字重点要求,明确混改要用“治理”、“激励”、“战略”、“效率”这四个方面衡量效果,具有深意。

同时值得一提的是,“对混合所有制企业,探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业,探索实施更加灵活高效的监管制度。”这一句话打通了国有股权结构和监管模式的任督二脉,将会产生重要影响。

3、国企创新

创新已经成为国家发展主题词,也是国企未来成长的绕不开的主航道。《意见》在这个部分提出了系统性的政策原则,给国有企业积极推进创新提供了前所未有的环境。

创新领域。《意见》指出,“健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制,在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施,研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制,支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系”,这些规定给不同产业领域的国有企业提供了重要创新机会。

创新组织。“改革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制,更多支持企业承担科研任务,激励企业加大研发投入,提高科技创新绩效。建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系,支持大中小企业和各类主体融通创新,创新促进科技成果转化机制,完善技术成果转化公开交易与监管体系,推动科技成果转化和产业化”。

创新激励。《意见》明确,“完善科技人才发现、培养、激励机制,健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系,改进科技评价体系,试点赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”,同时“鼓励企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式”,这是比西方国家职务发明更有激励性的政策原则,能够大大激发科技人员创新潜能。

所以,我们认为,国有企业需要利用好创新领域的若干好政策,真正在企业创新竞争力打造方面,真发力、发真力。

4、国企监管

进一步优化国资国企的监管,弥补监管短板,是《意见》体现的基本思想。

“完善审计制度,对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”

“推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、海外投资和在境外国有资产监管、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。”

“坚持和完善党和国家监督体系,强化政治监督,严格约束公权力,推动落实党委(党组)主体责任、书记第一责任人责任、纪委监委监督责任。持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,坚决依规依纪依法查处资源、土地、规划、建设、工程、金融等领域腐败问题。”

监管是一条保险带,也是国企的安全绳,通过改革和发展推动企业成长,通过监管防范企业风险,二者不可偏废。《意见》在监管方面的上述规定,也是从这个角度出发的。

以上,我们对于《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制意见》站在国有企业改革发展角度进行了初步分析。总结起来看,这个文件的深远意义在于:

解决四大核心经济体制问题

清晰30字整体改革目标

明确5大领域26项改革工程

国有企业,分别可以从发展、改革、创新、监管等多个方面充分适应和利用好这个重大政策机遇,推动地区经济和企业成长取得新成绩。

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