摘要：欢迎关注国企改革先锋号：混改风云

文|王娜（国际商务硕士，国际注册管理咨询师，知本咨询混改研究院主管研究员）

编辑|亿亿

伴随着国有企业三项制度改革的发展与深化，国有企业工资总额管理制度改革的力度和深度上也在不断延伸。国有企业工资总额管理是完善国有企业现代制度的重要内容，也是全面深化国有企业收入分配改革的重要任务。

在工资总额管理制度改革的进程中，国家层面持续推动顶层设计的完善，推动企业层面持续深化改革。风云三十年，工资总额管理经历了三大阶段，迈过了十级台阶。

一、工资总额管理的三大阶段

国有企业工资总额管理制度改革的三十年是不断探索与摸索的过程，这个过程经历了起步探索、持续发展、深入推进三大阶段。

图：工资总额管理三大阶段示意图

第一阶段：计划经济时期开启工资总额管理变革之路

工资总额管理制度改革始于计划经济时期，1989年9月30日，国家统计局出台的《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令〔1990〕第1号，以下简称“国家统计局1号令”），开启了对国有企业工资总额管理制度变革的探索过程，这一阶段的改革方向是定义工资总额，明确工资总额管理范围，统一工资总额管理口径。

第二阶段：新国资监管模式下推动工资总额管理变革持续发展

2003年，国务院国资委正式成立，明确建立“管资产、管人、管事项结合国有资产管理体制”，启动了新的国资监管模式。

同年11月，国家对工资总管理制度提出了新的方向，劳动和社会保障部出台《关于进一步做好企业工资总额同经济效益挂钩工作的通知》（劳社部发〔2003〕31号，以下简称“31号文”），对国有企业工资分配进行调控，推动国有企业建立健全工资总量宏观调控机制，促进企业经济效益的增长和职工积极性的提高，使企业工资增长与经济效益增长保持合理关系。

第三阶段：新时代背景下深化工资总额管理机制改革

随着社会主义市场经济体制逐步健全和国有企业改革不断深化，国有企业工资总额管理制度改革也在不断推进。2015年，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见（中发〔2015〕22号，以下简称“22号文”），对国有企业工资总额管理提出了新要求，即要实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度。

二、工资总额管理变革的十级台阶

工资总额管理变革，是国资监管不断改进加强和效能持续提高的具体体现之一。随着国资监管不断探索前进和向上攀升，国有企业工资总额管理变革也逐步向上攀爬了十级台阶。

图：工资总额管理变革十级台阶示意图

台阶一：定义工资总额，启动国企工资分配机制改革

1989年，国家统计局1号令对工资总额的定义进行了明确，统一了工资总额的计算范围。其中，规定了“工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额”；工资总额包括计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等六个部分。

其次，规国家统计局1号令对工资总额的计算口径进行了统一，明确了“应以直接支付给职工的全部劳动报酬为根据”。也就是说，各单位支付给职工的劳动报酬以及其他根据相关规定支付的工资，无论是否计入成本、是否按照国家规定列入计征奖金税项目，均应列入工资总额的计算范围。

台阶二：实施“工效挂钩”，助力国企工资分配机制改革

改革开发以来，国家对国有大中型企业实行“工效挂钩”办法，对促进国有企业提高经济效益、调动广大职工积极性发挥了重要作用。2003年以来，国家推动工资总额与经济效益挂钩，即所谓的“工效单一挂钩”，助力国企工资分配机制改革。

1、规定挂钩指标和否定指标

31号文明确提出“工效挂钩”的“效”是经济效益，而且明确了挂钩指标和否定指标。其中，挂钩质保以“实现利润、实现利税”为主，而否定指标则是“国有资本保值增值率”。

2、确定挂钩浮动比例

31号文对工效挂钩浮动比例进行了详细界定，提出了“挂钩浮动比例根据企业劳动生产率、人工成本水平和人均利税率等经济效益指标以及企业工资总额和挂钩经济效益指标的比例关系”，按企业“纵、横”两向比较，同时结合企业自身实际情况而定。

此后，国家层面持续推动中央企业和地方国企做好每年的工资总额，同经济效益挂钩工作，旨在进一步建立健全中央和地方国有企业收入分配调控机制，促进企业职工工资增长与经济效益增长保持合理关系，推动企业持续稳定健康发展。

台阶三：完善“一适应、两挂钩”的工资决定和正常增长机制

新时代背景下，国有企业工资总额管理制度改革的深度和广度都在不断延伸，明确提出了要完善“一适应、两挂钩”的工资决定和增长机制。也就是2015年22号文明确提出的国有企业要“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”。

同时，要求国有企业的工资增长要由劳动力市场对标、企业经济效益、劳动生产率等多因素决定，希望以此能够激励企业提升经济效益、提高劳动生产率、确保劳动力市场价位更合理。

台阶四：推进“工资总额预算管理”，深化收入分配制度改革

为指导中央企业进一步深化收入分配制度改革，推动企业逐步建立健全市场化工资决定机制。国家层面开始推动国有企业进行“工资总额预算管理”，以帮助国有企业进一步规范劳动报酬体系，进一步推动企业人力成本和收益核算水平的提升。

因此，2010年5月国务院国资委发布了《中央企业工资总额预算管理暂行办法》（国资发分配[2010]72号），规定中央企业围绕自身发展战略，依据年度生产经营目标、经济效益情况和人力资源管理要求，对年度工资总额的确定、发放和职工工资水平的调整，作出计划安排并进行有效控制和监督的活动。其中，明确要求工资总额预算管理要坚持“效益导向”、“市场化改革方向”等，建立健全工资总额决定机制和职工工资正常增长机制。

台阶五：推动完善“工资与效益的联动机制”

新时代下，为突破国有企业工资决定机制市场化分配程度不高、分配秩序不够规范、监管体制尚不健全等问题，国家层面针对国有企业工资总额管理的要求是坚持分类分级管理原则以及完善工效联动机制。

2018年，国务院发布《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号，以下简称“16号文”），明确提出“坚持建立中国特色现代国有企业制度改革方向、坚持效益导向与维护公平相统一、坚持市场决定与政府监管相结合、坚持分类分级管理”的原则改革工资总额决定机制。

同时，也第一次提出了国有企业要“完善工资与效益的联动机制”， 是对22号文 “一适应、两挂钩”的持续深化。国有企业的国有属性决定了其必须在遵循市场规律的前提下，以提高经济效益与市场竞争力为主要目标，同步实现实现工资总额企业经济效益、劳动生产率等指标进行挂钩，并且要同向联动、能增能减。

台阶六：明确工资效益联动指标要“分类”确定

16号文提出国有企业要“根据企业功能性质定位、行业特点”去科学设置联动指标，也就是按照国有企业的功能划分为商业一类、商业二类、公益类、金融类、文化类几种类型的企业。每一类型的国有企业要合理确定考核目标，进一步突出不同考核重点。

表1 不同类型的国有企业工效联动指标选择

台阶七：实施工资总额“分级”管理

为深化国有企业收入分配改革，增强企业活力和竞争力，促进企业实现高质量发展，推动国有资本做强做优做大。2018年12月，国务院国资委发布了《中央企业工资总额管理办法》（国资委令第39号，以下简称《管理办法》)，明确提出要“坚持分级管理”原则，强调国资委与中央企业权责清晰、各司其职，国资委负责管制度、管总量、管监督，中央企业负责管内部自主分配、管预算分解落实、管具体操作执行。

台阶八：推动工资总额由“效益决定、效率调整、水平调控”来决定

《管理办法》仅仅围绕22号文和16号文关于“建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”的要求，明确规定中央企业工资总额预算主要按照效益决定、效率调整、水平调控三个环节决定。

首先，中央企业工资总额预算要与利润总额等经济效益指标的业绩考核目标值挂钩；其次，中央企业工资增长还应当通过人工成本投入产出效率、劳动生产率等指标对标进行调整；第三，中央企业注重收入分配公平。​

台阶九：完善“工资能增能减机制”

《管理办法》强调企业作为内部分配的责任主体，应当持续深化内部三项制度改革，构建企业内部“管理人员能上能下”、“员工能进能出”、“收入能增能减”的市场化劳动用工和收入分配管理机制。

台阶十：推动工资总额单列机制创新与突破

2019年12月，国务院国有企业改革领导小组办公室发布了《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》，进一步深化国有企业特别是科技型企业市场化改革，不断提升自主创新能力。其中，在强化市场化激励约束机制方面，明确提出“对科技型企业实施更加灵活高效的工资总额管理方式，可以实行单列管理，不列入集团公司工资总额预算基数，不与集团公司经济效益指标挂钩”。

三、工资总额管理变革的方向

三十年来，国有企业工资总额管理从统一工资总额管理口径，到工效挂钩、工资总额预算管理，再到工效联动、分类分级管理，甚至工资总额单列，成功实现了部分突破和创新，也为广大国有企业持续深化国企改革提供了良好助力。未来，国有企业工资总额管理变革的基调基本不变，但会持续加大改革的深度、力度与创新度。

一是：持续向市场化方向持续迈进，不仅要实现内部公平性，还要兼顾外部竞争性。持续完善工资与效益联动机制，综合考虑用工成本、人工效率、经济效益等多种因素。

二是：持续推动“分类分级”管理，比如双百企业、科改示范行动企业等专项行动企业可以作为新的“分类”范围，推动更多范围的国有企业实施工资总额管理方式的创新与突破。

三是：在加大国有资本授权放权力度的背景下，在更广范围内推进工资总额预算管理机制，给予企业更多的自主权。

四是：持续探索更加灵活高效的工资总额管理方式，当前工资总额单列、工资总额周期制管理等方式都是相对创新与灵活的方式，未来一方面可以加大这种创新方式的适用范围，另一方面可以创新其他方式。

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